证券时报黄小鹏：如何告别土地财政 让人民“安居”

    香港所有土地名义上归政府所有，但前殖民政府曾承诺新界原居民权利会得到尊重，原法律和风俗也会保留，为兴建公共办事处、改善工程或者官方用途如道路、桥梁等所需要之土地，均需以合理价钱收购，加上环保势力的崛起，因此，政府要动用占香港90%面积的新界地区的土地，并不是一件很容易的事。因此，香港的城市发展一直高度集中在香港岛和九龙，新界地区一直未得到充分开发。

    当然，如果政府要积极开拓新界的土地供应，也并非无计可施，还是有一定的空间，不过这种开拓仍然会受到两股力量的制约。其一是有产阶层。香港市场化住房这一块价格很高，并且波动很大，一般来说，在房价相对较低时，催促政府增加土地供应的压力并不大，一旦房价飙升过快，社会上就会要求政府加大土地供应，但是供应加大，又可能导致房价下跌，令有产者产生巨大损失。比如，1997年香港回归前房价狂飙，董建华就推出“八万五居屋计划”，试图平抑无房者的不满，但房产市场崩盘后，大量有房者变成负资产，对这一计划十分抵制，最后该计划不了了之。另一大隐形阻力来自开发商。在1960-1970年代政府局部开发新界的时候，香港一些开发商趁机获得了大量地皮，这些地皮至今处于未开发状态，如果政府在新界拓展其它土地，必将导致这些地皮潜在价值下降。

    我们先不妨撇开香港政府控制土地供应是否属实，其前因后果又如何，而假定存在控制土地供应维持土地财政的事实，那么，这一运作模式可以概括为：限制供地—抬高地价—卖地收入最大化，在这个过程中，高房价只是土地供应不足的附带结果。

    与之相比，内地土地财政运作模式却迥然不同。从房价到地价这个循环中，房价是手段，地价是目的。没有任何迹象显示，地方政府像香港那样控制土地供应（先假定其存在）。恰恰相反，地方政府土地供应的积极性非常高，比如说，2011年是房地产调控最严格的一年，但就在去年地方卖地收入达到了3.15万亿，创下历史纪录，商品住宅土地成交10.5万公顷，与2010年的11.4万公顷不相上下。

    由于卖地收入基本上是可自由支配的“第二财政”资金，且政府实行任期制，所以基本上不存在对土地进行饥饿营销的动机。大量的强拆事件也告诉我们，政府收储土地的积极性异常高，卖地的动机也异常强烈。事实上，如果内地地方政府控制土地供应，房屋建筑量会少很多，对上下游产业的带动效果也会差很多，与土地、建筑、房地产销售相关的税费也会大幅缩减，因此，仅从追求GDP和税收的角度看，地方政府也不能采取控制土地供给的策略，既大量卖地又高价卖地才符合其根本利益。在这种情况下，抬高土地单价很关键，而在不控制土地供应的情况下如何抬高土地单价呢？最佳方法就是操纵房价。所以，我们才看到地方政府在制造需求烘托房价时，各种创新手段层出不穷。这一运作模式可以概括为：拉高房价—抬高地价—卖地收入最大化，在这个过程中，高房价不再是土地供给不足的附带结果了，相反，它是整个土地财政完整链条中的最核心的环节，离开了它，整个游戏就要终止。