宋丁：我看《深圳市国土空间总体规划》九大亮点

近日，深圳市规划和自然资源局召开了《深圳市国土空间总体规划(2020-2035年)》(草案)(以下简称“总规”)公示媒体通气会，历时三年的总规编制工作终于公诸于世，征集广大市民的意见和建议。今年是十四五的开局之年，是深圳实施双区驱动的起步之年，是深圳都市圈战略的肇始之年，在这个重要的年头推出这份极为重要的纲领性文件，必将对深圳未来15年的国土空间战略发展大趋势产生重大而深远的影响。

　　总规开列了十大方面，内容非常丰富，我据此来谈一谈让我最关注的九个亮点。

　　亮点一：多规合一，铸就未来15年深圳国土空间发展大计

　　以往我国的城市在编制发展规划时，往往涉及众多部门，出现许多规划，如城市总体规划、土地利用规划、主体功能区规划、生态环境保护规划、海洋发展规划等等，造成规划的重复、交叉、冲突等困局。这次深圳的总规，把多个规划融合到统一的“国土空间规划”内，实现全市规划的“一张图”。这次大手笔的多规合一铸就了未来15年深圳国土空间的发展大计，将大大有利于深圳高效整合全市空间内的各类自然和经济社会资源、有力推进总规各项战略方针和指标的落实。

　　多规合一，关键是制度化、权威性、执行力。作为政府各个部门下一步专项规划的指导性文件，这次的国土空间总体规划应该起到应有的指导性作用。

　　亮点二：以大开放的视角，从三个层面推进区域国土空间的协同共享

　　与以往历次的城市总体规划相比，这次以“国土空间”为基准的总规展现了大开放的视角，突破固有的1997平方公里传统平面陆域市界的限制，从三个层面推进了区域国土空间的协同共享，一是从粤港澳大湾区的视角出发，设定深圳作为核心引擎的空间引领、融合发展关系，包括推动广深双城联动和促进珠江口东西岸互动，甚至在更大空间内寻求对粤东、粤西、粤北方向的辐射和影响;

　　二是从深圳都市圈的视角出发，强力推进深莞惠河汕五大城市的国土空间及经济社会融合发展的关系，勾勒出了“一主三副”的空间格局，其中“一主”是深莞惠中心，“三副”是深汕特别合作区、汕尾都市区和河源都市区;三是从海洋城市的视角出发，做出陆海联动的战略布局，对2030平方公里的海洋国土实施全面保护基础上的东西海域分类开发，构建“一带、三区、多单元”的海岸带空间结构，努力建设全球海洋中心城市。

　　区域国土空间如何切实做到协同共享，这是一篇大文章，深圳还需和周边城市在大湾区和都市圈框架内不断沟通研讨，形成各方均认可的、可行的统一规划，才能真正做到协同共享。

　　亮点三：锁定1900万常住人口，体现紧约束下的战略考量

　　刚刚公布的全国第七次人口普查，2020年深圳常住人口达到了1757万，过去十年间暴增了714万，年均增长71.4万，比2019年政府公布的账面数据净增了412万。

　　如此巨量的人口快速增长对深圳经济社会的协调发展显然构成重大压力。因此，这次总规在人口增长方面表达了紧约束的理念，设定到2035年全市常住人口总数为1900万，这意味着，十五年间，深圳总人口仅增长144万，平均每年仅增长9.7万。作为战略性质的规划，显然用紧约束的策略是必然的，基本的战略考量是，以更鲜明的人才引进策略替代大规模的人口增长策略，从而有效推进深圳城市高质量的发展。

　　客观地说，这个人口增长幅度十分难以控制，总规在提出以1900万常住人口规模配置较高品质住房和基础教育设施的同时，也提出以2300万实际服务管理人口配置行政管理、医疗和交通、市政等公共设施，这实际上是给常住人口未来十五年突破1900万留出了弹性空间。

　　亮点四：1105平方公里!突破限制，大幅提升建设用地规模

　　这次总规最引人关注的莫过于这个数字了：1105平方公里。这是总规明确的全市十五年内的城市建设用地总规模。这是什么概念?深圳市域面积仅1970平方公里，用于建设用地的面积就达到1105平方公里，占到总面积的56.1%!我们知道，之前的建设用地面积是976平方公里，占总面积的49.5%，这个数据号称已经大大超过国际城市开发强度30%的警戒线，而这次的占比继续提升到新的高度，新增面积129平方公里，新增建设用地面积13%，这些国土空间从哪里来的?显然是从那些非永久基本农田、生态控制线里面“挤”出来的。

　　这种“神操作”表明，深圳不再拘泥于以自身狭小空间迎合所谓国际开发强度的约束，而是把深圳放在更广域的都市圈来考量国土空间的合理利用。例如，惠州开发强度仅10%，以深惠整体看，开发强度也就15%左右，深圳完全可以从都市圈角度合理扩大建设用地规模。

　　一直以来，坊间的说法是，深圳大约一半空间是生态保护用地，另一半是建设用地。而这次总规明确给出的强制性生态保护红线范围是482平方公里，仅占深圳市域总面积的24.5%，这个差距需要有一个清晰的解释。

　　亮点五：都市核心区大扩容，助推实现“大深圳”的价值再造

　　总规还有一个超级亮点，那就是：把邻近原特区的八个街道扩容到深圳都市核心区范畴，包括邻近南山区的宝安区新安街道和西乡街道，邻近福田区的龙华区民治街道和龙华街道，邻近罗湖区的龙岗区坂田街道、布吉街道、吉华街道和南湾街道。

　　作为一个超级大都市，深圳现有的都市核心区范围过小，已经远远不能满足深圳与都市圈和大湾区实施战略互动、共享并发挥辐射、带动作用的客观需要。此次总规把八个街道扩容进入都市核心区，这将强有力地推动深圳在大湾区及都市圈落实其作为核心引擎的功能，助推其实现“大深圳”的价值再造。

　　坦率说，这八个位于原关外的街道，无论其城市风貌、产业架构还是生活氛围，与原关内相比，仍有较大差距。比列入都市核心区更重要的是，政府在城市资源配置上，在高端产业的置换上，在城市功能聚集上，在区域互联整合上，在城市面貌改造上，在市民生活品质上，如何让这些新加盟都市核心区的片区真正“核心”起来。可以说，这八个街道纳入都市核心区的举措对于消弭盘亘在深圳人心中多年的所谓“关内关外”的陈旧意识将起到非常关键的作用。

　　亮点六：城市空间多元统筹彰显“大均衡”发展态势

　　深圳是一个经济科技非常发达的城市，经济成就斐然。但是，长期以来，深圳的社会公共服务领域，如住房、教育、医疗、文化服务、生态环保等，一直赶不上日益增长的人口和市民的需要，欠账太多。这次总规的一个重大变化就是，打破传统城市规划中首先讲经济、之后谈社会公共服务的惯例，率先以多个篇章深入阐述城市的社会发展和服务改善问题，可以说是发起了一场极具战略意义的“民生战役”。

　　其一是在空间统筹方面，以新标准划定和强调了生态控制红线、永久基本农田和城镇开发边界这三条不可逾越的红线，形成“一核、多心、网络化”的城市开发新格局;其二是实现蓝绿空间有机融合，构建“四带八片多廊”的生态空间总体格局;其三是加大居住空间供给，新增各类住房200万套以上，这个数量已经超过二次房改提出的170万套的规模;其四是高质量、高速度增加各类教育、医疗、文体设施资源配置，提供有温度的公共服务;其五是为市民提供更为友好的社区生活圈。

　　从国土空间上力促深圳经济社会发展实现“大均衡”，深刻改变长期以来的严重失衡，这是广大市民深度期盼的大事，希望件件事情都能真正落到实处，给市民一个贴心交待，给城市一个跃升惊喜。

　　亮点七：以“全域创新”概念呼应国家高质量发展战略

　　这次总规提出一个很有创意的词汇：“全域创新”，完整表述为构筑全域创新空间格局。这让我想起我曾经为深圳创造的一个词：全域中心化。我认为，从大湾区的视角看，深圳从整体上就是一个大中心，只是内部根据不同片区的发展特色，实施不同内涵的中心功能而已。总规提出的“全域创新”，和我的“全域中心化”，从概念看是高度吻合的，是服务于整个大湾区和都市圈的城市升级的迫切需要，也是呼应国家高质量发展战略的迫切需要。

　　但是，总规的“全域创新”仍然集中在不同类型的科技创新及产业发展空间，而我的“全域中心化”则讲的是所有建设空间。我认为对于深圳这样的国家先行示范区来讲，创新的责任不仅是高新技术产业园的，也是城市商务中心片区、人居片区、社会文化片区等空间地带的，深圳须以真正的“全域性”的创新姿态和力度才能实现总规期末的战略目标。

　　亮点八：绘制五彩缤纷的“多维深圳”大美图景

　　这次总规还提出一个很有韵味的词汇：“多维深圳”。我认为这个词提的好，深圳本来就是一个多元世界，多角社会，多维空间。比如，它固然是一个年轻人扎堆的地方，但同时近年来越来越多的老年人也随子女落户深圳，早年的创业者也开始步入老年，城市也要给老者一个适度交融的空间交待;它固然是一个极具创新动力的地方，但同时广大市民对悠闲的慢生活同样充满向往;它固然是现代感极强的地方，但同时它的历史可以追溯到6000年前。“多维深圳”的图景是：超级湾区都会，活力宜居城区，诗意山海小镇，这个多维空间的蓝图是充满浪漫想象的，也是完全可行的。

　　“多维深圳”的难点不在于规划，而在于执政，更在于民心。让我们共同维护和延展这个来之不易的“多维深圳”。

　　亮点九：以“通达韧性”大气注解深圳基础设施价值

　　总规在阐述深圳城市完善高品质基础设施建设的时候，用了一个非常大气的词汇：“通达韧性”，目标直指深圳既往发展上的不通达问题和缺韧性问题。一个2000万人口、将近3万亿经济产能的超级都市，长期以来，竟然不具备国家交通枢纽城市的地位，难以通达，竟然不具备复合化集约化的市政配套，缺乏韧性，这显然与城市地位不相吻合。

　　总规提出了一系列宏伟目标，例如，8000万人次的机场旅客年吞吐量，5大高铁主枢纽站点，1000公里的地铁网络，全市建成区80%达到海绵城市要求，等等。可以想见，十五年之后，深圳的内外交通更加畅通，全国枢纽城市确立，市政设施更加完善和高规格化，城市运行更加安全舒适。

　　必须清楚，多年来深圳的基础设施领域欠账很多，缺口很大，总规提出的目标尽管宏伟，但实施起来可能遭遇一系列的困局。政府相关部门在落实这些任务过程中可能会修正总规中提出的一些具体目标。