证券时报黄小鹏：如何告别土地财政 让人民“安居”

    人们将中国地方政府的财政模式，概括为土地财政，以强调土地运作对维持经济增长甚至地方政府日常运转的重要性。正因为土地收入举足轻重，其发展趋势及可持续性备受人们关注。近日媒体报道某些地方因卖地收入剧降，已到了需要向银行借款来发放公务员工资的窘境。2004年以来由中央政府推出的数轮房地产调控屡成空调，土地财政的掣肘就是重要原因。土地财政的负面影响已人所共知，土地财政难以持续也已成共识，但如何告别土地财政，人们还莫衷一是。

    要理出一些思路来，我们必须追根溯源土地财政的来历。说起土地财政，人们首先想到的是香港，甚至有人气愤地认为，内地学香港好东西没学来，倒把在香港也备受诟病的土地财政学来了。还有人从另一角度出发，认为香港土地制度虽然导致了高房价，但香港通过保障房制度缓解了高房价带来的社会矛盾，因此，既然内地引入了香港的土地财政，那么相应的也应该引进香港备受赞赏的保障房制度。言下之意，学习香港要“全面学习”，不可只学其一，不学其二。

    然而，如同内地学香港保障房制度最终变成邯郸学步一样，将内地的土地财政与香港相提并论，也是只知其表不知其里的一种常识性错误。从表面上看，香港殖民地环境下的土地官有和内地的土地国有在基本土地制度上颇为相似，香港的土地批租制与内地的土地使用权出让从形式上看也大同小异，但如果仅从这两点出发就认为香港与内地都实行相同的土地财政，那就大错特错了。

    首先，香港土地财政名不符实。一般人认为，香港政府通过卖地收入维持公共开支，从而得以维持低税环境，但这是一种彻头彻尾的错误。香港低税是事实，无关税、无商品税、低所得税使香港成为全球知名的低税经济体，但是香港做到这一点，并非人们想象的那样高度依赖卖地。虽然与土地完全私有的地方相比香港多出一块卖地收入，这是事实，但即便在港英时代，卖地收入加上差饷税（实质是房产税）和物业税（实质是房产营业税）三项最高的年份也只占到财政收入的30%-40%，其中纯卖地收入占比就更低，日常财政运转，并不像人们想象的那样依赖卖地收入。

    1997年回归后卖地收入占比更是下降。1997年-2010年香港卖地收入占综合财政收入比例平均仅有10%左右，其中占比最高的年份为17.4%，最低的年份只有2.6%。相比之下，内地的这一比例[土地出让金/（一般收入+土地出让金）]从1998年到2010年平均值达到了25%，最低的年份为8.5%，最高的年份为43%，近几年基本上都在30%-40%。如果要说土地财政，恐怕全世界也只有中国内地地方配得上这一称号。

    其次，香港卖地收入全部放入土地基金，一般不作为公共开支来源。土地基金独立于一般财政单独运作，只在2004年通过法定程序向公共财政账户中划拨过少量资金。这就是说，香港虽然有一定的卖地收入，但这些收入并不是政府可以自由运用的钱袋，事实上，香港政府一直秉承审慎理财理念，是世界上少见的积累了丰厚财政储备的经济体，而其财政盈余的大头就来自土地基金。这点与内地积极追求土地财政，并为当期各项大跃进式的支出提供资金来源的做法，存在本质的不同。

    第三，香港和内地“土地财政”的运作存在根本差异。在人们印象中，香港政府为了卖地收入最大化并为保障房建设提供资金，严格控制着土地供应，有意制造出高房价。其实，这种流传甚广的说法纯属主观臆测，没有半点依据。香港土地供应确实处于紧张状态，地价和房价也因此被抬到很高的位置，但土地供应紧张原因复杂，主要是特殊的历史原因和特定的法律环境造成的。