全国土地收入13年近13万亿 大头用于城市建设

　　1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。

　　出乎意料的是，即便2011年重点城市楼市成交低迷，当年全国土地出让收入却仍高达3.15万亿元，再创历史新高，北京、上海等地已经进入土地收入“千亿”俱乐部。

　　然而，这笔巨额资金的使用去向，由于鲜有城市政府对外公开，公众难以知晓。加之近年来频频有政府官员因在“土地出让”环节上贪腐涉案，有关“土地钱”的监管争论日渐升温。

　　逐年攀高

　　自上世纪90年代分税制改革后，土地出让收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。

　　国土资源部2010年2月曾公开发布的数据显示，1999年~2008年十年间，全国土地出让收入累计5.3万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。

　　2008的楼市调控直接冲击了土地市场，当年全国土地出让收入约9600亿元，同比下降了20%。但2009年楼市突然转向，土地市场上“高价地”接连出现，当年全国土地收入增加至约1.59万亿元。而到了2010年，这一数据又随着楼市的热闹猛增至2.71万亿元，规模之大令人咋舌。

　　国土部部长徐绍史透露，2011年土地出让合同价款虽然有所增长，但增幅有较大幅度下降。不过，他并未像往年那样公布具体数据。

　　近日，国务院发展研究中心副主任韩俊在《农民日报》上撰文称，2011年我国土地出让金的收入已经超过3.15万亿元。这是官方人士首次披露这一数据。

　　为何土地市场没有像2008年那样随楼市下跌，一位权威人士曾对《第一财经日报》表示，之所以2011年全国土地出让金依旧略有增长，与区域性差别和结构性差别有关。所谓区域性差别，即一些重点城市受楼市调控冲击较大，但更多的二三线城市还是有所增长。所谓结构性差别，则是指商品房用地出让收入略有下降，但工业用地成交增幅很大，在一定程度上对冲了前者。

　　财政部的“2011年公共财政收支情况”显示，2011年，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，其中，地方本级收入52434亿元。

　　这显示，2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%。

　　纯收益约过半

　　当然，上述收入并非完全是地方政府的纯收益。地方政府的收益还要剔除包括征地过程中对失地农民的补偿等各种成本。不过，业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。只是，这一数据尚未得到官方认可。

　　财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元(此处土地出让收入为财政部口径，与国土部统计数据略有差别)，当年安排支出为26975.79亿元，这包括征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。

　　这显示，2010年地方政府的成本性支出大约是当年土地出让收入的46%，略高于业界的预测。

　　但简单计算可以得出，当年地方政府的纯收益依然在1.5万亿元左右。

　　本报记者获得一份重点城市的官方土地出让情况报告显示，2011年该地土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着，该地的土地出让净收益在60%以上。

　　大头用于城市建设

　　土地作为一种重要资源，如能为社会带来增值收益且用于民生，本无可非议。但这些财富的使用方向，各地却很少对外发布。前述财政部报告有所提及，但仍较为笼统。其使用是否公平，是否存在贪腐之处，外界对此心存忧虑亦是必然。

　　近年来，中央政府不断做出对地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定，要从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

　　其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果以此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。

　　但依据上述财政部报告，地方政府土地收入的支出大头依然是城市建设。

　　韩俊也在《农民日报》的文章中指出，土地收益的分配是明显向城市倾斜：去年土地出让金的收入已超3.15万亿，但到去年10月末，土地出让收益用于“三农”支出的只有1234亿元。

　　上述财政部报告也显示，2010年廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支之中，廉租住房保障支出也仅仅占到1.7%。

　　韩俊表示，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值收益。

　　京沪调低土地收入预算 或暗示楼市政策继续从严

　　因楼市调控带来的土地出让金收入缩水，正在影响地方政府的财源。

　　根据北京市财政局近日发布的数据，去年全市土地出让收入完成1233.68亿元，比2010年缩水约三成。该市财政局对今年的土地市场形势依然不乐观，预计今年的土地出让收入为900亿元，降幅或与去年相仿。

　　无独有偶，上海市财政局近日也下调今年的土地出让收入预算至1250亿元，仅为2011年实际土地出让收入的83.8%。

　　有分析人士告诉《每日经济新闻》记者，土地收入不断下降，将给地方财政和债务平台带来较大的压力，如果楼市调控维持现有态势，土地财政的缩水无疑将倒逼地方政府转型，地方经济发展也亟待摆脱对土地的依赖。

　　土地收入锐减的北京样本

　　关于北京市的土地出让收入，官方与民间有着不同的版本。按北京市财政局的统计，2011年北京本市实际土地供应总量为5970公顷，实现土地出让收入为1233.68亿元。

　　而民间机构根据北京市土地整理储备中心的公开数据计算得出，去年北京土地公开市场合计出让土地249块，总土地出让金为1055.14亿元。相比之下，官方数据要比民间机构多出近200亿元。

　　两者之间的差距何在?据北京市国土局一名官员透露，除采用招拍挂的方式出让之外，北京还有不少地块通过划拨、协议等方式出让，这部分土地的交易情况并未公布。

　　值得注意的是，即使算上这部分土地交易，去年北京也未能完成当年的土地供应计划，与年初制定的6500公顷计划相比，完成率为92%，这也是北京市最近3年来首次没有完成供地计划。

　　北京市的土地收入受此影响。与2010年超过1600亿元的土地出让金相比，去年的收入缩水近三成。

　　在楼市调控的巨大压力下，官方对今年的土地收入预期同样不乐观。按照北京市财政局的预计，今年的土地出让收入仅为900亿元，若真的仅有这一水平，同样将创下近年来的最低。

　　今年1月，北京市“两会”上传出楼市调控政策继续从紧的消息。除继续坚持“稳中有降”的房价控制目标外，对于外地人购房门槛从“连续5年社保和纳税证明改为3年”的说法，北京市副市长陈刚表示“这没有可能”。

　　这或许也意味着，今年北京市的土地市场恐难实现真正复苏。数据也印证了这一点：今年1月，北京成交20宗地块，全部为底价成交，成交的平均楼面价仅为1366元/平方米。

　　开年即如此清淡，如果土地市场继续萎靡不振，将如何影响北京的地方财政?一位匿名分析人士向《每日经济新闻》记者表示，除大量的财政支出要缩减之外，巨额的土地储备开发贷款恐怕也将难以按时还清。

　　摆脱依赖可学深圳路径?

　　除北京外，上海也下调了今年的土地收入预算，为1250亿元。除了这两地，不少其他地方政府也暗自下调了土地收入预算。

　　事实上，经过一年的严厉调控，2011年各地的土地出让收入已普遍缩水。据中国指数研究院统计，2011年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。其中住宅类用地12666.8亿元，同比减少23%。

　　进入新年，土地市场仍然未能从“冬季”中复苏。上述机构的数据还显示，今年1月，全国300个城市的土地成交量和住宅用地成交量较去年同期跌幅均超过50%。如果这种情况持续下去，地方政府的财政收入压力可想而知。

　　但上述分析人士认为，对于严重依赖“土地财政”的地方政府来说，这恰恰是转变发展方式的契机。“吃惯了‘土地饭’，也应该按照中央的要求啃啃实体经济了。”该人士表示，过度依赖土地财政，不仅不利于当地实业的发展，造成产业发展失衡，还容易导致征地、拆迁中的各种纠纷，加剧社会矛盾。因此，按照中央“转变经济增长方式”的要求，地方政府应逐步摆脱经济发展对土地的依赖。

　　这并非没有先例。作为“土地财政”发源地的深圳，去年实现财政收入突破4000亿元，而当年深圳的土地出让金收入尚不足200亿元，土地收入占财政收入的比例不到1/20。由于深圳区域面积较小，在“无地可卖”的情况下，深圳被迫发展以高新技术和贸易为主的实体产业，促成了经济的转型。

　　“依赖土地财政的城市，早晚都要走深圳的道路。”上述人士表示。